Vì sao hai công dân Anh có thể lật ngược cả một cuộc trưng cầu dân ý?

Trong vụ kiện lịch sử của mình, họ muốn làm rõ liệu chính phủ Anh có thẩm quyền quyết định kích hoạt điều 50 Hiệp ước Lisbon để chính thức bắt đầu tiến trình rút lui khỏi EU (Brexit) hay không.

  • Nam Quỳnh

Vào hai ngày 13/10 và 17/10, Cao đẳng Pháp viện Anh (High Court of Justice), tòa án có quyền lực cao thứ ba tại Anh sau Thượng thẩm Pháp viện (Court of Appeal) và Tối cao Pháp viện (Supreme Court of Justice), sẽ tiến hành xử cùng lúc các đơn kiện của hai người dân Anh yêu cầu thực hiện giám sát tư pháp (judicial review) thẩm quyền của chính phủ Anh quốc trong việc quyết định kích hoạt điều 50 của Hiệp ước Lisbon 2007.

Trước đó, trong cuộc trưng cầu dân ý ngày 23/06, 52% số người đi bầu tại Anh đã quyết định chọn việc rời EU (có tổng cộng khoảng 30 triệu cử tri Anh đi bầu, chiếm 71.8% tổng số cử tri cả nước, và hơn 17 triệu người trong số 30 triệu này chọn việc rời EU).

Theo đó, chính phủ đảng Bảo thủ đang nắm quyền tại Anh phải thực hiện lời hứa trước đó với cử tri, đó là sẽ tuân theo ý nguyện của người dân Anh thể hiện qua kết quả cuộc trưng cầu dân ý.

Ngày 02/10 vừa qua, Thủ tướng Anh bà Theresa May đã thông báo chính thức là chính phủ Anh sẽ kích hoạt điều 50 muộn nhất là vào cuối tháng 3/2017. Như vậy, Anh quốc sẽ chính thức không còn là thành viên EU từ mùa hè năm 2019, nếu không có các thỏa thuận khác.

Điều 50 của Hiệp ước Lisbon 2007 quy định một số quy tắc chung phải được tuân thủ khi một nước thành viên EU muốn rời khỏi Liên minh EU. Theo đó, một nước thành viên phải chính thức gửi một thông báo chiếu theo Điều 50 cho biết quyết định từ bỏ tư cách thành viên EU cho Liên minh EU để có thể kích hoạt một quá trình rút lui chính thức kéo dài tối đa là 2 năm (chỉ có thể kéo dài thêm với sự đồng thuận của tất cả các thành viên EU khác).Điều 50 cũng quy định rằng, trong quá trình ra quyết định và thông báo quyết định chiếu theo điều này, nước thành viên buộc phải tuân thủ các yêu cầu, quy định dựa trên hiến pháp của chính nước đó.

Sau khi được kích hoạt, trong quá trình 2 năm nói trên, nước muốn rút khỏi EU và Liên minh EU sẽ phải đàm phán và bàn thảo một thỏa thuận chính thức sắp xếp việc chấm dứt các quyền lợi và nghĩa vụ thành viên, đồng thời xác định quan hệ hậu-EU giữa nước thành viên này và Liên minh.

Nếu thỏa thuận này không được hoàn thành trước thời hạn 2 năm và các thành viên EU đồng thời không đồng thuận việc kéo dài thời hạn này, Anh quốc sẽ chính thức không còn các quyền hạn và nghĩa vụ thành viên EU sau 2 năm tính từ ngày gửi thông báo chính thức theo điều 50.

Các đơn kiện giám sát tư pháp

Sau khi có kết quả trưng cầu dân ý vào tháng 6, một số người dân Anh đã tính đến việc sử dụng tòa án Anh quốc để thách thức khả năng rời EU của chính phủ Anh.

Cho đến nay tòa án Anh đã nhận được hai đơn kiện yêu cầu giám sát tư pháp (judicial review) riêng rẽ của hai công dân là Gina Miller và Deir Tozetti Dos Santos. Hai người này muốn thách thức thẩm quyền của chính phủ Anh trong việc quyết định kích hoạt điều 50. Do có cùng chủ đề nên hai đơn được các thẩm phán Anh quyết định gom lại thành một vụ để xử cho tiện.

Nguyên đơn Gina Miller được đại diện bởi công ty luật quốc tế Mishcon de Reya và một nhóm luật sư tranh tụng bao gồm David Pannick QC (Queen’s Counsel, danh hiệu cho luật sư dày dặn kinh nghiệm và danh tiếng trong nghề), một trong những luật sư tranh tụng nổi tiếng nhất của Anh, và Rhodri Thompson QC. Nguyên đơn Deir Santos thì chỉ định văn phòng luật sư Edwin Coe và các luật sư tranh tụng Dominic Chambers QC và Jessica Simor QC. Đứng đầu nhóm luật sư đại diện phía chính phủ là Tổng chưởng lý Jeremy Wright QC.

Việc kiện tụng này có thể diễn ra là nhờ vào năm điều mang tính nền tảng sau:

  1. Nước Anh không có một hiến pháp thành văn quy định cụ thể việc thực thi quyền hành pháp của cơ quan nhà nước.
  2. Người dân Anh có quyền đâm đơn yêu cầu giám sát tư pháp (judicial review) các quyết định, hành vi hành pháp của chính phủ Anh;
  3. Nguyên tắc chủ quyền tối cao của Nghị viện (Parliamentary Sovereignty);
  4. Kết quả trưng cầu dân ý hồi tháng 6 không có tính ràng buộc pháp lý;
  5. Nền tảng hiến pháp, pháp lý không rõ ràng trong việc quyết định kích hoạt Điều 50.

Nước Anh không có một hiến pháp thành văn cụ thể

Trái với nhìn nhận thường có, việc nước Anh không có một hiến pháp thành văn cụ thể không đồng nghĩa với việc “nước Anh không có hiến pháp”.

Hiến pháp của Anh là một tập hợp các quy tắc chung về cách thức, phạm vi và giới hạn của các hành vi hành pháp mà chính phủ Anh phải tuân thủ.

Tuy nhiên các quy tắc chung này không được viết vào cùng một văn bản như Hiến pháp Việt Nam (vừa được chỉnh sửa năm 2013) hay Hiến pháp Pháp, Mỹ.

Các quy tắc chung này được nêu cụ thể, nhưng theo một cách rời rạc và tản mác trong nhiều văn kiện pháp lý khác nhau, bao gồm các quyết định tòa án kinh điển (hay còn gọi là các án lệ) mà nhà nước và các tòa án phải tuân theo; các đạo luật thành văn do Nghị viện Anh soạn thảo và ban hành; các hiệp định, thỏa ước quốc tế mà chính phủ Anh đã ký; và các nghiên cứu pháp lý học thuật được công nhận về truyền thống, phong tục hiến pháp của Anh.

Các quy tắc chung này được chính phủ Anh tuân thủ theo truyền thống trong thực tế. Sự tuân thủ này được giám sát bằng hệ thống tư pháp độc lập của Anh. Hệ thống tư pháp này, bao gồm các tòa án, lực lượng thẩm phán, luật sư và luật gia, là một hệ thống khá cứng cáp và già dặn với kinh nghiệm hơn 300 năm tranh đấu trong việc giám sát quyền lực nhà nước.

Quyền giám sát tư pháp (judicial review)

Đây là một quyền đã hình thành từ truyền thống hiến pháp “bất thành văn” đặc trưng nói trên của Anh quốc.

Theo truyền thống, mọi người dân Anh có quyền đâm đơn kiện yêu cầu tòa án thẩm tra tính hợp lý và hợp pháp của một hành vi, quyết định hành pháp nào đó của cơ quan chính phủ Anh nếu họ thấy hành vi, quyết định đó là sai trái, lạm quyền, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi của họ.

Quyền khởi kiện này chỉ được giới hạn vào các hành vi, quyết định hành pháp chứ không phải là bản thân nội dung luật pháp thành văn, tức là các đạo luật do Nghị viện Anh soạn thảo và ban hành. Đây là vì nguyên tắc chủ quyền tối cao của Nghị viện (parliamentary sovereignty) sẽ được giải thích ngay bên dưới.

Để có thể chiến thắng, bên đâm đơn kiện phải tận dụng hệ thống hiến pháp “bất thành văn” của Anh để chứng minh là cơ quan nhà nước lạm quyền, “vi hiến” theo nghĩa là nhà nước đã có hành vi vi phạm quy tắc, phong tục hiến pháp đã có từ trước và vẫn luôn được tuân thủ, hay theo nghĩa là nhà nước đã có hành vi đi ngược lại “chủ ý lập pháp” sẵn có của Nghị viện Anh, thể hiện qua các đạo luật đã ban hành.

Các quy định cụ thể về tiến trình kiện tài phán hiến pháp hiện nay đã được xác định trong Các Quy định Tố tụng Dân sự Anh (Civil Procedure Rules).

Nguyên tắc chủ quyền tối cao của Nghị viện (Parliamentary Sovereignty)

Nguyên tắc này cho Nghị viện Anh (cơ quan lập pháp và đại diện người dân) có quyền quyết định tối cao trong hệ thống nhà nước, cao hơn cả hai nhánh hành pháp (chính phủ) và tư pháp (tòa án).

Nghị viện Anh bao gồm Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện bao gồm các thượng nghị sỹ được Nữ hoàng bổ nhiệm với tham vấn từ chính phủ, trong khi Hạ viện thì bao gồm 650 hạ nghị viên là những đại biểu được người dân bầu ra để đại diện quyền lợi của họ trên bình diện quốc gia.

Việc Nghị viện Anh có chủ quyền tối cao (sovereignty) là kết quả của cả một quá trình lịch sử đấu tranh lâu dài. Trong quá trình đấu tranh đó, quyền lực lập pháp tối cao dần được chuyển từ giới vua chúa Anh sang cho các đại biểu dân bầu tại Nghị viện.

Ban đầu chỉ có vua Anh mới được tùy tiện ban hành luật lệ. Sau đó, Nghị viện Anh ra đời, trở thành cơ quan lập pháp thay mặt vua Anh, được vua Anh ủy quyền soạn thảo và ban hành luật lệ nhân danh Vua. Sau khi đã lớn mạnh trở thành một cơ quan lập pháp độc lập, Nghị viện Anh đẩy vua Anh vào chiếc ghế đứng đầu nhà nước một cách thuần mang tính nghi thức.

Nghị viện Anh, thông qua 650 vị đại biểu dân bầu, trở thành cơ quan mang tính đại diện cho đa số người dân Anh quốc nhất và vì thế là cơ quan quyền lực nhất trong thể chế dân chủ tại Anh.

Theo truyền thống hàng trăm năm, Nghị viện dùng quyền lực tối cao nhân danh đa số người dân Anh quốc của mình để soạn thảo, bầu chọn, và ban hành luật lệ quản lý đất nước. “Chủ ý lập pháp” của Nghị viện được xem là ý nguyện của đa số người dân Anh và theo đó là ý nguyện của toàn đất nước.

Vì thế, người dân Anh không thể thực hiện quyền giám sát tư pháp đối với các đạo luật mà Nghị viện đã ban hành.

Bên cạnh đó, truyền thống chính trị đặt quyền quyết định lập pháp tối cao vào tay Nghị viện này, vốn được nhiều người xem là một trong những nguyên tắc hiến pháp “bất thành văn” của Anh quốc, được cho là nền tảng của một luận điểm mạnh mẽ chống lại việc kích hoạt điều 50: chính phủ Anh không thể quyết định kích hoạt điều 50 mà không hỏi ý kiến Nghị viện Anh.

Việc kích hoạt điều 50, qua đó cắt đứt các ràng buộc với luật pháp EU của Anh, sẽ có một kết quả thực tế chắc chắn. Đó là làm vô hiệu một số đạo luật liên quan đến luật lệ EU mà Nghị viện Anh đã ban hành.

Theo đó, một số ý kiến cho rằng việc chính phủ Anh đơn thuần tuân theo 17 triệu người dân Anh trong cuộc trưng cầu dân ý tháng 6 mà kích hoạt điều 50, trước khi có một cuộc bỏ phiếu về việc có nên kích hoạt điều 50 hay không tại Nghị viện, có thể được xem là một hành vi “qua mặt” Nghị viện làm vô hiệu một số đạo luật do chính Nghị viện ban hành, đi ngược lại nguyên tắc chủ quyền tối cao của Nghị viện.

Kết quả trưng cầu dân ý hồi tháng 6 không có tính ràng buộc pháp lý

Trái với nhìn nhận của nhiều người, kết quả trưng cầu dân ý tại Anh hồi tháng 6 không có hiệu lực pháp lý bắt buộc (legally binding) lên chính phủ Anh quốc. Việc kết quả trưng cầu dân ý này không có hiệu lực pháp lý không chỉ bởi vì theo truyền thống tại Anh, các kết quả trưng cầu dân ý thường không có hiệu lực pháp lý bắt buộc.

Việc không có hiệu lực pháp lý này còn thể hiện rõ trong nội dung của đạo luật quy định việc tổ chức cuộc trưng cầu dân ý về EU, đạo luật Trưng cầu Dân ý về Liên minh Châu Âu năm 2015 (European Union Referendum Act 2015). Bản thân đạo luật này quy định chính phủ Anh phải tổ chức cuộc trưng cầu dân ý như thế nào, nhưng không hề có một quy định nào về việc chính phủ Anh phải làm gì với kết quả trưng cầu dân ý.

Cuộc trưng cầu dân ý duy nhất trong lịch sử Anh quốc từng có hiệu lực pháp lý bắt buộc một phần chính là cuộc trưng cầu dân ý về cải cách bầu cử năm 2012. Đạo luật quy định việc tổ chức trưng cầu dân ý này có hẳn hai điều là điều 8 và 9 liên quan đến kết quả trưng cầu. Điều 8 bắt buộc chính phủ Anh phải đưa vào thực tế một số cải cách bầu cử nhất định nếu kết quả trưng cầu cho thấy người dân Anh đồng thuận với các cải cách này.

Việc bản thân nội dung đạo luật Trưng cầu Dân ý về Liên minh Châu Âu năm 2015 không có một điều khoản như thế cho thấy rõ là Nghị viện Anh, cơ quan lập pháp đại diện người dân Anh, đã xác định ngay từ đầu là kết quả trưng cầu chỉ có vai trò “tham vấn” (advisory), thay vì “bắt buộc” (mandatory).

Vì thế, việc chính phủ Anh quyết định tiến hành kích hoạt điều 50 không phải là một việc làm bắt buộc về mặt pháp lý, mà chỉ là một hành vi tự nguyện của nhà nước nhằm thỏa mãn các áp lực chính trị từ cử tri.

Chính phủ Bảo thủ Anh sẽ có nguy cơ mất rất nhiều vốn liếng chính trị nếu họ chọn việc phớt lờ ý nguyện của người dân, phần nào thể hiện qua kết quả trưng cầu dân ý (dù nhiều ý kiến cho rằng hơn 17 triệu cử tri đã chọn việc rời EU không thể được xem là những đại diện hoàn toàn chính đáng cho “người dân Anh” bao gồm hơn 45 triệu cử tri, khi những người bầu chọn rời EU này chỉ bao gồm 37% số cử tri cả nước).

Nền tảng hiến pháp, pháp lý không rõ ràng của việc quyết định kích hoạt Điều 50 Hiệp ước Lisbon

Đây chính là vấn đề luật hiến pháp gây tranh cãi, là trọng tâm của các đơn kiện giám sát tư pháp chống lại chính phủ Anh.

Câu hỏi chính yếu là chính phủ Anh dựa trên nền tảng nào để có thể quyết định rời EU và tiến hành việc gửi thông báo chiếu theo điều 50 kích hoạt quá trình rời EU?

Ở đây có hai loại quyền lực pháp lý mà chính phủ Anh có thể chọn để sử dụng:

  • Đơn phương, “mình thích thì mình làm thôi”, dựa trên Đặc quyền Hoàng gia (Royal Prerogative hay Prerogative Powers);
  • Thông qua Nghị viện, “Nghị viện thích thì mình mới làm”, dựa trên quyết định từ biểu quyết của Nghị viện Anh đúng theo nguyên tắc chủ quyền tối cao của Nghị viện.

Sự phân chia rất đặc thù ở đây cũng là kết quả của quá trình phân tán quyền lực vua chúa trong lịch sử chính phủ Anh.

Khi phe vua chúa Anh lép vế trước phe “dân chủ Nghị viện”, họ nhường lại quyền lập pháp hoàn toàn cho Nghị viện Anh nhưng quyền hành pháp thì vẫn nằm trong tay họ.

Khi các vấn đề của đất nước ngày càng trở nên phức tạp, các vị vua Anh dần ủy nhiệm việc thực thi các quyền hành pháp cho một nhóm nhỏ các quan lại chuyên trách.

Nhóm quan lại này được gọi là Hội đồng Nội các (Cabinet Council). Họ được vua Anh cho những đặc quyền Hoàng gia nhất định cho phép họ thực hiện các hành vi hành pháp thay mặt người đứng đầu nhà nước là vua Anh. Các đặc quyền này có thể được ví với những thanh “thượng phương bảo kiếm” cho phép bên được ủy quyền tùy nghi hành pháp mà không phải thông qua một bên thứ ba nào.

Khi vua chúa Anh đã không còn uy quyền tối cao tại Anh quốc nữa, bản chất của Hội đồng Nội các cũng thay đổi theo. Hội đồng Nội các không còn do vương triều Anh bổ nhiệm nữa mà cấu thành từ các thành viên của đảng chính trị giành được chiến thắng trong tổng tuyển cử dân chủ tại Anh.

Theo đó hiện nay, về bản chất vương triều Anh không còn quyền hành, nhưng về nghi thức họ vẫn đang ‘ủy quyền’ cho Hội đồng Nội các với Thủ tướng Anh và các bộ trưởng để Hội Đồng này ‘thay mặt vương triều’ thực thi hành pháp.

Tuy bản chất Hội đồng Nội các thay đổi, bản thân định chế này vẫn giữ lại các đặc quyền Hoàng gia đã được ban từ những đời trước. Trong các đặc quyền này có đặc quyền thương lượng và ký kết các hiệp ước, hiệp định bang giao quốc tế.

Việc tham gia hay rời bỏ EU là những hoạt động bang giao quốc tế, và vì thế, chính phủ Anh có quyền dùng đặc quyền Hoàng gia để quyết định mà không cần tham vấn từ bất kỳ ai.

Cũng giống như các nguyên tắc hiến pháp trong hệ thống hiến pháp “bất thành văn” của Anh quốc, các đặc quyền Hoàng gia tồn tại như những di sản của lịch sử và của truyền thống, phong tục hoạt động nhà nước lâu đời, chúng không được đóng khung trong một văn bản cụ thể bất kỳ nào đấy và do đó việc thực thi các đặc quyền này hợp lý và hợp pháp tới đâu không phải là một câu hỏi có thể dễ trả lời.

Các đơn kiện của người dân yêu cầu thực hiện giám sát tư pháp chính là yêu cầu tòa án Anh quốc xem xét và tuyên bố rằng việc chính phủ Anh dùng đặc quyền Hoàng gia để quyết định kích hoạt điều 50 thay vì thông qua Nghị viện như thế có “vi hiến” hay không.

Câu hỏi này quan trọng vì bản thân nội dung điều 50 yêu cầu việc kích hoạt phải phù hợp với quy định hiến pháp của nước thành viên. Nếu chính phủ Anh bỏ ngoài tai mọi phê bình và quyết định dùng đặc quyền quyết định kích hoạt điều 50 mà không thông qua Nghị viện, và tòa án Anh quốc tuyên rằng việc kích hoạt điều 50 chỉ “hợp hiến” nếu được thông qua Nghị viện, thì chính phủ Anh có thể lâm vào cảnh bị Liên minh EU từ chối cho kích hoạt điều 50.